发展乡村产业须破解用地难题

内容提要：国家支持乡村产业发展，并不意味着要在农村实行大规模非农用地扩张，大量增加新增建设用地指标。政策的目的是推进农业农村现代化，满足富民乡村产业发展的用地需求……

2021全国两会

学习贯彻党的十九届五中全会精神

国家支持乡村产业发展，并不意味着要在农村实行大规模非农用地扩张，大量增加新增建设用地指标。政策的目的是推进农业农村现代化，满足富民乡村产业发展的用地需求，而不是把城市的产业用地政策简单移植到农村，不是让所有产业一股脑地去农村争地搞建设。

刚刚通过的“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，完善农村用地保障机制，保障设施农业和乡村产业发展合理用地需求。此前发布的2021年中央一号文件明确，完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。可以说，乡村产业用地正迎来新一轮政策机遇。

总体看，乡村产业用地既有农业用地，也有非农建设用地，乡村产业用地难主要是非农用地获得难。除了传统的种植养殖以外，很多乡村新产业新业态以及配套服务设施均属于非农建设用地范畴。过去很多地方奉行工业和城市优先，在城市建设用地指标紧缺的情况下，乡村普遍很难获得建设用地指标。新增建设用地指标在优先满足城镇商住、工业用地以及基础设施等建设用地后，能够用于农村二三产业发展的指标已所剩无几。

针对这一难题，各地也想了很多办法，但并不尽如人意。不少地方通过整治“空心房”和宅基地，腾出了一些建设用地指标，但多用于城镇建设，而少用于农村产业。即便一些地方在乡镇土地利用规划中为农村新产业新业态预留了少量用地指标，但由于缺少细化的村级规划，也难以发挥实效。随着农村一二三产业融合发展，原有的用地类型与土地供给方式已不能适应实际需要。支持乡村产业融合发展，需要给予一定的建设用地保障，这已成为业内共识。

“地得其任则功成，地不得其任则劳而无功。”完善农村用地保障机制，既要坚持城乡融合，又要体现城乡有别，以县域为单元统筹考虑，针对不同类型和特点的产业提供不同的空间载体和用地途径。眼下的情况是，一方面农村集体建设用地存在粗放利用、闲置浪费现象，另一方面是富民乡村产业用地难保障。因此，在具体方式上，首先是优化存量，要靠内部挖潜、节约集约，拓展集体建设用地使用方式、盘活存量建设用地资源；其次，需要给一些新增建设用地指标，保障必要的、急需的产业融合项目及时落地，做好必要的增量。

一个典型例子是乡村旅游点状供地模式。目前，浙江、四川等地正在开展乡村旅游项目点状供地模式，有效解决乡村旅游项目用地分散、单幅用地数量不多等问题，改变传统整片供地方式，节省了用地主体的前期资金投入。在试点地区，保护优先、集约用地已在乡村旅游开发中形成共识。这些地方明确，要以盘活存量用地或优化存量用地为主导，最大限度地利用闲置乡村土地；项目建设要生态化，建设规模要减量化，避免用城市化的手法来发展乡村旅游；基础设施要能够与民用设施共享，总体上减少土地开发量。

要强调的是，国家支持乡村产业发展，并不意味着要在农村实行大规模非农用地扩张，大量增加新增建设用地指标。农村二三产业的发展，必须坚持粮食安全、生态安全、规范用地的原则，确保其在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境的前提下开展。比如，放宽设施农业用地，并不是允许以设施农业为名在耕地上搞非农建设。又如，为防止有的地方借机到农村圈地搞房地产，农村产业融合发展用地政策不适用于房地产业。总之，政策的目的是推进农业农村现代化，满足富民乡村产业发展的用地需求，而不是把城市的产业用地政策简单移植到农村，不是让所有产业一股脑地去农村争地搞建设。

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